[행정법 이론] 법률유보원칙의 의의 및 적용범위

1. 행정의 법률적합성 원칙
 법에 의한 지배를 의미하는 법치주의는 행정의 영역에서도 당연히 지켜야 합니다. 행정이 법률에 적합하게 이루어져야 한다는 원칙을 행정의 법률적합성원칙(또는 법치행정의 원리)라고 합니다. 행정의 법률적합성원칙에는 세 가지 세부적인 원칙이 있습니다.
 첫 번째 원칙인 법률의 법규창조력은 국민의 권리・의무 관계의 규율에 관한 규범인 법규는 국민의 대표기관이 국회가 법률로 만들어야 한다는 것이고, 두 번째 원칙인 법률우위의 원칙은 모든 행정작용은 법률에 위반되어서는 안 된다는 것을 의미하고, 세 번째 원칙인 법률유보의 원칙은 일정한 행정권을 발동하기 위해서는 법률의 근거가 있어야 한다는 건 의미합니다.
 이 중에서 법률유보원칙에 대해서 좀 더 자세하게 알아보겠습니다.

 

2. 법률유보원칙의 의의
 행정부처에서 일하는 공무원이라고 하더라도 마음대로 일을 할 수는 없고, 법률에 근거 있는 행동을 해야 합니다. 예를 들어 법률에 운전면허 취소사유로 정해져 있지 않은데도 담당 공무원이 자의적으로 운전면허를 취소해 버리면 안 되는 것입니다.
 참고로 법률유보(法律留保)원칙에서 ‘유보(留保)’는, 일시적 유보에서와 같이 어떤 일을 당장 처리하지 아니하고 나중으로 미루어 둔다는 의미로 이해하기보다는, 행정권 발동의 근거가 법률에 보존되어 있어야 한다는 정도로 이해하는 것이 법률유보의 의미를 파악하는데 더 도움이 될 겁니다.
 법률유보원칙의 ‘법률’은 원칙적으로 국회에서 만들어진 형식적 의미의 법률을 의미합니다. 다만, 법률에 근거를 두면서 헌법 제75조가 요구하는 위임의 구체성과 명확성을 구비하면 위임입법에 의해서도 기본권을 제한할 수 있습니다(헌재 2005. 2. 24. 2003헌마289).

 

○ 헌재 2005. 2. 24. 2003헌마289
국민의 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나 그 제한은 원칙적으로 법률로써만 가능하며, 제한하는 경우에도 기본권의 본질적 내용을 침해할 수 없고 필요한 최소한도에 그쳐야 한다. 이러한 법률유보의 원칙은 ‘법률에 의한’ 규율만을 뜻하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한’ 규율을 요청하는 것이므로 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없고 법률에 근거를 두면서 헌법 제75조가 요구하는 위임의 구체성과 명확성을 구비하기만 하면 위임입법에 의하여도 기본권 제한을 할 수 있다 할 것이다. 

 

3. 법률유보원칙의 적용범위: 학설
 법률유보원칙에 관한 주요 논쟁은 적용범위에 관한 것입니다. 법치행정의 원칙을 엄격하게 견지한다면 예외 없이 모든 행정의 모든 영역에 적용시키는 것이 맞을 것입니다. 하지만 항상 법이 있어야 행정작용을 할 수 있게 하면 행정의 자율성을 약화시킬 수 있어 탄력적인 대응을 할 수 없게 만드는 부작용이 있을 수 있습니다.
 적용범위에 관한 주요 학설은 다음과 같습니다.

1) 침해유보설: 국민의 자유와 재산을 침해 또는 제한하는 침해적 행정작용에 대해서만 법적 근거가 필요하다는 견해
2) 급부유보설(사회유보설): 침해적 행정작용뿐만 아니라, 사회보장행정이나 자금지원행정과 같은 급부행정작용에 대해서도 법률의 근거가 필요하다는 견해  
3) 전부유보설: 행정의 모든 영역에 법률의 근거가 필요하다는 견해
4) 중요사항유보설(본질성설): 공동체나 개인에게 중요한 작용은 법률의 근거가 필요하다는 견해
 위와 같은 견해대립은 법치행정의 본질을 고민한다는 측면에서 의미가 있겠지만 보다 중요한 것은 실제적인 사례에서 판례가 어떻게 판단하고 있느냐입니다.

 

4. 법률유보원칙의 적용범위: 판례
(1) 법률유보원칙이 지켜져야 하는 영역
○ 텔레비전 방송수신료의 결정: 수신료금액의 결정은 납부의무자의 범위 등과 함께 수신료에 관한 본질적인 중요한 사항이므로 국회가 스스로 행하여야 하는 사항임(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70)
○ 지방의회의원에 대하여 유급보좌인력을 두는 것: 지방의회의원의 신분·지위 및 그 처우에 관한 현행 법령상의 제도에 중대한 변경을 초래하는 것으로서, 개별 지방의회의 조례로써 규정할 사항이 아니라 국회의 법률로써 규정하여야 할 입법사항(대법원 2013. 1. 16. 선고 2012추84 판결)
○ 도시환경정비사업에서의 토지등소유자의 동의: 동의요건을 정하는 것은 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 기본적이고 본질적인 사항이므로 국회가 스스로 행하여야 하는 사항에 속하는 것임에도 불구하고, 사업시행인가 신청에 필요한 동의정족수를 토지등소유자가 자치적으로 정하여 운영하는 규약에 정하도록 한 것은 법률유보원칙에 위반(헌재 2012. 4. 24. 2010헌바1)

(2) 법률유보원칙이 반드시 지켜져야 하는 영역으로 보기 어려운 경우
○ 국가유공자단체의 대의원 선출에 관한 사항:  각 국가유공자 단체의 대의원의 선출에 관한 사항은 각 단체의 구성과 운영에 관한 것으로서, 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항이나 국가의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항이라고 볼 수 없으므로, 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역이라고 할 수 없음(헌재 2006. 3. 30. 2005헌바31)